國家教育督導團關于印發(fā)
《國家教育督導報告2008（摘要）》的通知

國教督〔2008〕6號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府辦公廳：

　　2008年《國家教育督導報告》的主題是關注義務教育教師。報告綜合了2002年至2007年義務教育教師全國縣的統(tǒng)計數據、抽樣調查結果和督導檢查情況，對義務教育教師的規(guī)模結構、能力水平、權益保障三方面進行了分析，提出了督導意見。請針對報告中所反映的問題，結合當地實際，采取有效措施，進一步加強教師隊伍建設。

　　附件：國家教育督導報告2008（摘要）－關注義務教育教師

國家教育督導團

二○○八年十二月三日

附件：

國家教育督導報告2008（摘要）

－關注義務教育教師

　　義務教育是提高國民素質、建設人力資源強國的奠基工程。義務教育階段的教師肩負著重要職責和神圣使命。建設高素質的教師隊伍，對于鞏固普及義務教育成果、促進義務教育均衡發(fā)展，全面實施素質教育、提高教育教學質量，具有重要的戰(zhàn)略意義。國家教育督導團依據《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國教師法》等法律法規(guī)及國家有關政策，從教師的規(guī)模結構、能力水平和權益保障三個方面，選取15個主要指標，以2002年至2007年連續(xù)6年全國各縣（包括其他縣級單位，下同）年度教育統(tǒng)計資料、2007年全國32萬份抽樣調查問卷結果以及對7個省、自治區(qū)的實地調研情況為基礎，對義務教育教師基本狀況進行分析。本報告旨在推動政府履行教育職責，保障教師合法權益，激勵教師教書育人，引導全社會形成尊師重教的良好氛圍。

　　一、規(guī)模結構

　　全國義務教育教師總體規(guī)模按現行編制標準基本滿足需求，保證了普及九年義務教育目標的實現。但目前教師配備結構性問題依然突出，農村邊遠地區(qū)教師數量不足、補充困難，影響義務教育均衡發(fā)展。

　　1.教師總體配置的生師比逐步下降，農村邊遠地區(qū)教師隊伍建設受到重視

　　2007年，全國普通小學、普通初中有專任教師907.7萬人，其中小學561.3萬人，初中346.4萬人。從城鄉(xiāng)分布看，縣鎮(zhèn)和農村的教師占82.7%。全國義務教育階段約有1/4的教師工作在艱苦地區(qū)。

　　為實現九年義務教育目標，各地根據國家中小學教師編制標準，努力降低學生與教師的配置比例。2007年，小學生師比由2002年的21∶1下降到18.8∶1，初中由19.3∶1下降到16.5∶1。從城鄉(xiāng)看，小學教師城鄉(xiāng)配置水平接近，初中教師城市配置水平較高。小學生師比城市為19.4∶1、縣鎮(zhèn)為19.6∶1、農村為19:1。初中生師比城市為15.6∶1、縣鎮(zhèn)為17.9∶1、農村為17.1∶1。

　　近年來，國家創(chuàng)新農村教師補充機制，啟動“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”，實施城鎮(zhèn)教師到農村任教服務和定期交流制度，緩解了中西部農村地區(qū)教師數量不足的突出問題。2002年至2007年，全國小學累計錄用大中專畢業(yè)生60萬人，其中農村錄用48.9萬人；全國初中累計錄用大中專畢業(yè)生61萬人，其中農村錄用48.7萬人。農村小學和初中錄用大中專畢業(yè)生均達錄用總數的80%。2006年至2007年，全國共招聘了1.6萬和1.7萬名大學畢業(yè)生到中西部農村學校任教，覆蓋了13個省395個縣的4074所農村中小學。

　　2.教師總體趨向年輕化，女教師比例高于男教師

　　2007年，小學教師35歲及以下、36至45歲、46至55歲、56歲及以上的比例分別為44.1%、26.8%、24.3%和4.8%，其中45歲及以下教師的比例超過了70%。初中教師35歲及以下、36-45歲、46-55歲、56歲及以上的比例分別為55.8%、30.6%、11.3%和2.4%，其中45歲及以下教師的比例超過了86%。

　　2007年，全國普通小學、普通初中專任女教師共計477.3萬人，占義務教育階段專任教師總量的52.6%。小學、初中女教師分別為312.8萬人和164.6萬人，占專任教師總量的比例為55.7%、47.5%。分區(qū)域來看，女教師比例東部高于中部、中部高于西部。從城鄉(xiāng)看，女教師比例城市高于農村，特別是城市小學女教師的比例達79%。

　　3.教師學科結構性矛盾突出，中西部農村學校部分學科教師短缺

　　外語、音樂、體育、美術和信息技術等學科教師嚴重不足、相關課程難以開齊。2006年，全國有508個縣每縣平均5所小學不足一名外語教師；西部山區(qū)農村小學平均10所才有一名音樂教師；中西部貧困地區(qū)、少數民族地區(qū)農村初中音樂、美術、信息技術三門學科教師平均每校都不足一人，致使部分學校無法正常開設規(guī)定課程。

　　4.農村邊遠地區(qū)教師數量不足，難以滿足當地義務教育的需要

　　據中西部9個省（自治區(qū)）的學校數據統(tǒng)計，2006年，3萬多所村小的班師比平均僅為1∶1.3，4萬多個教學點的班師比平均僅為1∶1，均遠低于全國小學1∶1.9的平均配置水平。這些地區(qū)學校的教師嚴重不足，進不去、留不住問題突出。

　　一是現行教師編制標準尚未充分體現農村邊遠地區(qū)學生居住分散、交通不便、學校規(guī)模小、成班率低等特點，不能適應這些地區(qū)學校教育教學對教師的實際需求。寄宿制學校等教師附加編制在部分省、區(qū)也還未得到落實。

　　二是部分地區(qū)因財政困難，以較低報酬聘用代課人員，而不是按照編制正常補充合格的新教師。2007年，全國中小學仍有代課人員37.9萬人。其中，小學代課人員27.2萬人，87.8%以上分布在農村地區(qū)。廣東、廣西、甘肅小學代課人員數量多，超出小學專任教師總數的10%。

　　三是邊遠地區(qū)學校的教師待遇低、生活條件差、工作環(huán)境艱苦、個人發(fā)展機會少，造成骨干教師流失。對艱苦地區(qū)學校的抽樣調查表明，38.7%的校長反映近3年中有教師流失情況，其中，74.6%的校長反映主要流失的是骨干教師，92.5%的校長反映主要流失的是35歲及以下的青年教師。

　　二、能力水平

　　全國義務教育教師師德水平、學歷水平和教育教學能力不斷提高，但教師培養(yǎng)培訓“學非所教”問題嚴重，教師專業(yè)化程度不高，教育教學能力與全面實施素質教育的要求仍有較大差距。

　　1.廣大教師認真教書育人，得到學生和家長的肯定

　　家長和學生對教師教育教學工作比較滿意。據抽樣調查，87.4%的家長認為教師責任心強；91.3%的家長反映教師批改作業(yè)認真；81.7%的學生表示多數任課老師能夠耐心指導學生的學習；87.7%的學生表示與老師在一起感到開心；86.9%的學生反映老師能耐心與違反紀律或學習成績不好的學生談話。教師關心學生成長，付出的愛心贏得了廣大學生和家長的認可。但還有13.4%的學生反映，教師教育方法有待改進，個別教師對違紀或學習成績不好學生有體罰或變相體罰現象。

　　另據抽樣調查，家長對孩子的語文、數學教師和班主任表示很滿意或比較滿意的分別為91.5%、91.4%和93.5%；學生表示喜歡班主任和其他任課教師的分別為87%、71.9%。上述情況，城市家長和學生表示滿意的比例均高于農村。但同時還有8.8%的城市學生和15.4%的農村學生反映不能完全聽懂多數教師的講課。

　　2.教師專業(yè)技術職務的整體水平明顯提高，但中高級職務教師比例在城鄉(xiāng)、校際之間仍有較大差距

　　2002年至2006年，小學高級以上職務教師比例超過45%的縣由649個增加到1616個，初中高級以上職稱教師比例超過7%的縣由641個增加到1333個，有了較大幅度的提升。

　　但各地城鄉(xiāng)及校際中高級職務教師的比例差距較大，配置不均衡。2007年，全國小學中高級職務教師比例為48.2%，城市高于農村9.5個百分點以上。貴州、陜西農村小學中高級職務教師比例均低于30%，城市高于農村15個百分點以上。全國初中中高級職務教師所占比例為48.7%，城市高于農村19.2個百分點。貴州、甘肅、陜西三省農村初中中高級職務教師比例均低于30%，城市高于農村25個百分點以上。

　　據中西部4個省區(qū)（黑龍江、河南、廣西、云南）小學、初中2006年的統(tǒng)計，省域內小學中級及以上職務教師比例最高的前20%學校與最低的后20%學校分別相差24.5、27.7、30.8和32.6個百分點。省域內初中中級及以上職務教師比例最高的前20%學校與最低的后20%學校分別相差21.3、22.9、27.7和29.2個百分點。校際中高級職務教師比例差距過大，是造成義務教育發(fā)展不均衡和擇校問題難以解決的重要原因。

　　3.教師學歷基本達到任職資格標準要求，但初中教師初始學歷合格率低，取得合格學歷專業(yè)與所教課程不對口問題突出

　　教師資格制度的實施，極大地促進了教師學歷合格率的提高。2007年全國小學、初中專任教師學歷合格率分別達到99.1%和97.2%，其中農村小學、初中分別達到98.7%和96%，基本達到和接近國家規(guī)定標準。城鄉(xiāng)教師學歷合格率差距進一步縮小。

　　國家從政策上積極引導提升教師學歷層次，各地相繼采取措施，提升了高一級學歷教師的比例。2007年，全國小學專任教師?？萍耙陨蠈W歷比例達到66.9%，比2002年提高33.8個百分點，西藏、浙江、內蒙古小學專任教師?？萍耙陨蠈W歷的比例提升幅度超過40個百分點，達到70%以上；全國初中本科及以上學歷專任教師比例達到47.3%，提高27.5個百分點，寧夏、浙江、天津初中專任教師本科及以上學歷的比例提升40多個百分點，達到60%以上。

　　上世紀90年代，教師規(guī)模迅速擴大，一些低學歷人員進入教師隊伍。抽樣調查表明，小學和初中教師中，“民轉公”的比例為13.2%，在農村，這一比例達20%。另外教師“拔高使用”狀況在初中階段較為突出。在進入教師隊伍時，初中教師學歷合格率為68.4%，其中農村為58.8%。

　　所學專業(yè)與所教課程不對口的現象亦較為突出。初始學歷合格的初中語文、數學、外語、美術、音樂、藝術和體育教師，約有1/3是學非所教，其中城市約為20%，農村則超過40%；而初始學歷不合格的教師，取得合格學歷的專業(yè)與所教課程對口率更低。抽樣調查表明，初始學歷不合格的初中教師，取得合格學歷的專業(yè)與所教課程對口率為58.2%，農村低于城市，語文為58%、外語為50.7%、數學為20.2%、體育為8%、藝術類為5.6%。取得合格學歷的途徑主要是自學考試、函授、業(yè)余或廣播電視大學，占87%，全日制成人高等教育占11%，普通高等教育占2%。

　　三、權益保障

　　近年來，教師的工資逐步提高，福利待遇及工作條件有所改善，教師培訓也有了較大進展，但法律有關規(guī)定執(zhí)行不力，教師法定權益缺乏有效保障。

　　1.教師基本工資實現了較快增長，但教師工資收入水平依然偏低

　　上世紀90年代，全國曾出現過拖欠教師工資的情況。中央政府從完善教師工資保障制度入手，實行教師工資縣級統(tǒng)籌，并加大轉移支付力度，從根本上解決了拖欠教師工資的問題，確保了教師基本工資按時足額發(fā)放。在此基礎上，國家規(guī)定的教師工資實現了較快增長。據《中國勞動統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計數據，2006年，全國普通小學教職工人均工資收入比2002年增長了58.2%，普通中學增長了63.2%。

　　由于教師津貼補貼尚未完全得到落實，教師工資收入水平依然偏低。抽樣調查顯示，近50%的農村教師和縣鎮(zhèn)教師反映沒有按時或足額領到津貼補貼。2006年全國普通小學、普通中學（包括初中與高中）教職工年均工資收入為17729元和20979元，分別比國家機關職工年均工資收入低5198元和1948元。“教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平”的法律規(guī)定尚未真正得到落實。

　　部分地區(qū)教師收入水平偏低。2006年，全國有273個縣(占區(qū)縣總數的8.5%)的小學教職工和210個縣（占6.5%）的初中教職工人均年工資收入低于1.2萬元，人均月工資收入不足1000元。其中河南、陜西、山東尤為突出，小學教職工人均月工資收入低于1000元的縣占本省縣數的比例分別為34.1%、21.2%和18.2%；初中分別為25%、20.7%和18%。

　　教師工資收入水平城鄉(xiāng)差距依然較大。全國農村小學、初中教職工人均年工資收入分別僅相當于城市教職工的68.8%和69.2%。其中廣東省小學、初中農村教職工人均年工資收入僅為城市教職工的48.2%和55.2%。2006年與2005年相比，分別有13省、自治區(qū)、直轄市農村小學、初中城鄉(xiāng)教職工工資收入差距有所擴大，不利于農村教師隊伍穩(wěn)定。另外對7省區(qū)進行的實地調研發(fā)現，城市教師工資收入的校際差距也較大。

　　教師工資收入水平低，是造成農村尤其是邊遠地區(qū)教師隊伍不穩(wěn)定，難以吸引優(yōu)秀人才從教的主要原因。

　　2.教師福利待遇受到重視，但農村教師醫(yī)療、住房仍面臨突出困難

　　近年來，各級政府依法采取措施，努力改善教師的福利待遇。教師基本醫(yī)療保險等社會保障覆蓋面進一步擴大，城鎮(zhèn)教師住房條件不斷得到改善，但部分地區(qū)教師醫(yī)療保障尚未落實，農村教師住房問題尚未解決。

　　據抽樣調查，67.3%的校長反映本校教師尚未納入社會基本醫(yī)療保險，其中55.8%的校長稱本校教師既無醫(yī)療保險，又不能報銷醫(yī)療費用；32.8%的教師反映，由于負擔不起醫(yī)藥費用而不去醫(yī)院看?。?3.7%的農村教師反映“多年沒有”或“從來沒有”參加過學校統(tǒng)一組織的體檢活動。法律規(guī)定的“教師的醫(yī)療同當地國家公務員享受同等的待遇；定期對教師進行身體健康檢查”未得到完全落實。

　　農村教師住房存在政策盲點，國家現行住房改革政策未能惠及農村中小學教師。實地調研發(fā)現，多數農村教師既無建房的宅基地，又不能享受城鎮(zhèn)職工經濟適用房或廉租房等房改優(yōu)惠政策。抽樣調查結果表明，農村小學教師反映無自有住房的比例，東、中、西部地區(qū)分別為47.8%、48.0%、63.1%。在表示沒有自有住房的46歲及以上教師中，有23.9%反映居住在學校單人或集體宿舍。在農村，這一比例達到32%。這些教師的生活條件令人憂慮，退休后還將面臨無房可住的實際困難。絕大部分中西部地區(qū)農村學校無力建設教師“周轉房”，給青年教師及寄宿制學校教師的工作生活帶來極大困難。

　　3.教師培訓工作進展較大，但經費缺乏保障

　　國家先后實施一系列教師培訓工程計劃，開展了對新教師、骨干教師以及中小學校長內容豐富、形式多樣的培訓。抽樣調查表明，91.8%的教師回答在近3年中參加過培訓，39.3%的教師表示參加過1個月以上培訓，83.7%的教師表示工作以后接受了更高層次學歷的繼續(xù)教育，92.9%的校長反映參加過校長崗位培訓。教師繼續(xù)教育對提升教師尤其是農村教師學歷水平發(fā)揮了重要作用。

　　但抽樣調查也顯示，59.3%的校長反映目前沒有穩(wěn)定的教師培訓經費來源，不能滿足教師專業(yè)發(fā)展的培訓需求；65.7%的教師反映個人承擔了半數以上的培訓費用，個人負擔過重。教師培訓經費短缺，影響教師參加培訓的積極性；還有25%的教師認為教師培訓的內容不能滿足他們的實際需要。

　　4.教師工作環(huán)境得到改善，但農村教師工作條件依然較差

　　國家實施西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃、農村中小學現代遠程教育工程等一系列義務教育重大工程項目以來，教師工作條件明顯改善，遠程教育覆蓋面進一步擴大。2007年，建網學校比例小學為11.2%，初中為36.2%，分別相當于2002年的4倍。

　　但統(tǒng)計數據表明，2006年全國有892個縣（占區(qū)縣總數的30.2%）初中教師人均辦公室面積低于國家標準（3.5平方米/人）。其中，部分省、區(qū)的初中人均辦公室面積低于國家標準的縣數超過65%；全國有121個縣小學教師人均辦公室面積低于國家標準，其中，海南18%、云南43%的縣小學人均辦公室面積低于國家標準。

　　農村學校教學條件不能滿足需要。據抽樣調查，53.1%的教師認為學校實驗儀器設備不能滿足教學要求。2006年全國城市小學校均擁有計算機71臺，而農村小學平均只有6臺；全國城市初中校均擁有計算機102臺，而農村初中平均只有38臺；西部農村小學的建網學校比例為3.1%，農村初中建網學校比例僅為18.4%，無法滿足教師利用現代教育信息的要求，制約優(yōu)質教育資源共享。

　　學校大班額問題嚴重，教師工作環(huán)境不利。2007，全國初中每班56人以上的大班額比例為44.8%，每班66人以上的超大班額比例為19.6%。中部縣鎮(zhèn)初中學校的問題尤為突出，大班額比例分別達到61.2%，超大班額比例為32.9%。湖北、海南、河南、安徽、陜西尤為嚴重，縣鎮(zhèn)初中超大班額比例分別為52.2%、48.3%、42.6%、42.3%和42.1%。

　　教師工作時間長、壓力較大。據抽樣調查，小學初中教師周平均工作時間為42.4個小時，班主任周平均工作時間達到52.1個小時。90%的教師反映周六、周日還要備課、批改作業(yè)和家訪等；20.6%的山區(qū)農村教師承擔了跨年級、跨課程的教學任務。特別是隨著農村寄宿制學校學生的大量增加，教師和管理人員未作相應調整和補充，導致教師額外增加了大量管理工作，延長了工作時間。

　　抽樣調查顯示，有55.1%的教師反映工作壓力較大，有32.4%的教師反映工作壓力過大,城市比例高于農村。中小學教師反映壓力大的前三項原因為：檢查評比考核、安全責任、學生管理。在家長評價教師的眾多因素中，把學生成績和升學率排在第一位的比例高達78.9%。

　　工作壓力過大直接影響教師身心健康。抽樣調查顯示，反映睡眠質量較差和非常差的教師為21.5%；反映經常感到精神疲憊的為28.4%，其中城市為36.5%，高出農村12個百分點；教師經常因為一些小事而不能控制情緒的占13.4%，城市這一比例為17.7%，高出農村8個百分點。

　　四、督導意見

　　根據本次對義務教育教師基本狀況督導檢查情況的分析，當前和今后一個時期,依法保障教師的合法權益，建立滿足教育需要的教師配備機制，切實加強教師培養(yǎng)培訓,將仍是各級政府教育工作的重要任務。

　　一是建立完善教師資源配置機制，努力滿足農村邊遠地區(qū)教育的需要。各地要根據國家法律法規(guī)及相關政策的規(guī)定，適應當地經濟社會的發(fā)展和學校布局的調整，統(tǒng)籌區(qū)域內教師編制和資源，完善教師聘任、調配、流動機制，積極解決農村教師不足、質量不高、骨干教師流失等問題?？h級政府要統(tǒng)籌縣域內城鄉(xiāng)教師資源，靈活合理地配置教師。地方各級政府都要通過有效方式，利用好設立特崗教師等政策，努力保證農村邊遠地區(qū)對合格教師的需求。

　　二是進一步改進和完善教師培養(yǎng)培訓體系和機制，提高教師整體素質和水平。做好部屬師范大學實行免費師范生教育的試點工作，推進地方院校師范生免費教育試點的探索,加快教師教育的創(chuàng)新。要以提高教師教育水平為核心，完善教師培訓與考核、使用相結合的機制，提高培訓的針對性和實效性。各地應把教師培訓經費納入財政預算,特別要加大對農村教師培訓的支持力度。

　　三是保障教師工資福利收入，完善醫(yī)療、保險、住房待遇。各地要在國家出臺教師津貼補貼政策的同時，按照教師平均工資水平不低于當地公務員平均工資水平的法律規(guī)定，核定教師津貼補貼標準，并將其納入財政預算，以保障教師的實際平均工資收入水平不低于公務員的實際平均工資水平。要大力推廣對在農村邊遠等地區(qū)工作的教師按艱苦程度提高津貼標準的經驗,探索將教師基本醫(yī)療、養(yǎng)老等保險費用以及定期體檢的費用納入財政預算的措施和辦法。要總結各地解決教師住房的經驗和做法，進一步完善教師經濟適用房、廉租房及周轉房等政策，更好地解決農村教師住房問題。